預算法實施進入第20個年頭,修法之路歷經坎坷,跨越三屆人大。昨天,十二屆全國人大常委會首次審議預算法修正案草案,這也是預算法修法進入立法程序後進行的第三次審議。
  三審稿提出我國要確立四本預算的全口徑預算體系,報人大審批的預算要按功能和經濟分類分別編製,預算執行情況報告和政府採購則都要公開。此外三審稿擬適度放開省級政府發行地方債。
  針對預算法三審的相關問題,記者採訪了國務院參事、中央財經大學稅務學院副院長劉桓,中央財經大學財經研究院院長王雍君,中國人民大學法學院經濟法教研室主任、中國財稅法學研究會副會長朱大旗,首都經貿大學法學院副院長、中國財稅法學研究會秘書長周序中。
  □整體解讀
  提高財政績效讓單位更守法
  周序中認為,這次的三審稿從編製到監督檢查,以及公開透明和地方債舉借等方面都有了比較大的進步,這將有助於我國財政預算體系將收支兩頭都更好地管控起來。
  他介紹,過去一些部門單位都認為預算只是一種可有可無的財務計劃體系,並沒有從心底將其作為一個“亞憲法”來加以尊重。預算單位隨意改變預算計劃,亂要錢而且輕易就能要到錢。預算編製也不科學,超支、結餘等現象也較為普遍。
  對此周序中認為,更嚴格的編審和監管制度,將迫使預算單位更尊重預算法,更好地指導政府部門依照預算法規定,在預算執行環節提高財政資金的使用績效。
  □立法目的
  強化人大監督保障財政資金籌集分配使用
  三審稿這次增加了“規範政府的收支行為”、“建立健全全面規範公開透明的預算制度”這兩項。
  對此,朱大旗提出,修改預算法應體現現代政府預算公正性、民主法、法制性的特點,以保障人民大眾社會公共需要和公共福利最大化、最優化的實現為出發點。
  而預算本質是管理政府的工具,是要對政府的收支行為進行規範、控制和監督。目前我國預算法保障人民大眾公共需要最大化實現的精神明顯不足。
  他認為預算法的立法宗旨必須推動預算目的由政府管理的工具向管理政府的工具改變,進而保障人民最大化的公共財政福利。所以這次立法宗旨提出規範和約束政府的預算收支行為,有助於強化各級人大在預算活動中的監督和控製作用,明確預算主體的權利和責任,保障公共財政資金的籌集、分配和使用,進而符合社會公眾的需要。
  □修改內容
  1
  地方債
  擬適度放開省級政府發債
  現行預算法規定,除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。這次三審稿對地方政府的舉債適度放寬,但加以嚴格規定。
  三審稿建議明確主體,只能是經國務院批准的省一級政府才能發行地方政府債券。同時三審稿對舉債方式、用途、償債資金等也都作出規定,即方式限於只能是發地方政府投資債券,舉債的用途只能是公共預算當中必需的部分建設投資,而且不能用於經常性支出,還應當有穩定的償債資金來源。
  暗轉明將使地方債更可控
  劉桓介紹,由於地方經濟不是一個完整的經濟體系,同時一旦地方政府無力償債,那麼中央政府就要負責兜底即償債,所以過去我國基本不允許地方政府自行舉債。不過由於一段時期以來國內事權下沉較多,而地方政府又存在財力有限的問題,使得一些地方政府或違規舉債,或通過土地財政來解決資金不足的壓力。這也導致了一些地方政府的“隱性地方債”不斷增加。
  這次三審稿提出省一級政府可舉債,劉桓認為,這種將隱性地方債變為公開地方債的做法是可取的,因為通過嚴格規定和管理,將使地方債更可控,規模更合理。
  劉桓還建議,為了管好地方債,確保比例合理,應首先與當地財政收支水平掛鉤,確保地方政府有償還能力;其次對舉債的城市建設項目要進行評估,根據項目必要性和可行性報告,確定其舉債是否合理;最後對於投資回收期和償債計劃,也應提前明確。
  此外劉桓還提出,國家應在地方政府舉債方面儘快加以研究並出台相關配套管理辦法,對管理和追責問題加以強化,明確追責時的責任人和處理辦法。同時國家應對地方政府舉債實行透明化,要求地方政府有義務向社會公開舉債有關內容,使普通民眾和業內專家都能參與並對其加以合理監督,使舉債資金在使用中發揮更大效益。
  非省級大城市舉債可商榷
  王雍君則表示,三審稿這次提出在一定程度上允許地方政府舉債是一種進步,也是客觀需要。不過他也認為,只允許“國務院批准的省一級政府”舉債這種一刀切的提法似乎還有不妥之處,值得商榷。
  對此王雍君解釋,地方政府是否能夠舉債,應該以一些更科學的門檻性指標來界定,而非簡單的行政級別。他介紹,這些指標應該包括地方政府的資產負債情況,信用體系評級狀況,資金流情況,舉債項目必要性分析,舉債項目自我償還能力評估。王雍君分析,綜合這些條件,其實除了四大省級直轄市,其他像深圳、蘇州等一些大城市的地方政府,其實也是具備舉債和償債能力的。允許這些經濟條件好的大城市舉債,其實對其今後的發展是有促進作用的。
  另外王雍君還提出,對於舉債方法今後預算法修正案草案的審議內容還可以再多樣化一些。他認為除了現有發行債券這種較為單一的模式之外,以後還可適當允許地方政府向國外借債,或者向政策性銀行直接借債等方法。
  2
  預算公開
  財政資金採購內容也要公開
  三審稿補充完善了公開的內容。二審稿規定,經全國人大批准的預算、預算調整,還有決算報告要公開,三審稿增加了預算執行情況報告以及報表要公開。同時還增加了部門預算公開要把機關運行經費的安排和情況作出說明。再有就是增加了政府用財政資金採購貨物、服務和工程的要公開。另外還規定了經人大批准、批覆的部門預算要在20日內公開。
  預算公開“要說老百姓能聽懂的話”
  近日中央部門預算公開,再次暴露出公開格式、對比數據等方面的不統一;還有個別部門部分應公佈內容未公佈;另外公開時解釋太簡單、太官方等也是常見問題。劉桓對此提出,無論預算公開內容如何修訂完善,都需要有關部門加以落實。現在預算公開時要強調的一點,就是公開部門“要說老百姓能聽懂的話”。在此基礎上,各部門要統一格式和口徑範圍。此外近期媒體還曾曝出有央企去年數億元的招待費銳降,但其他支出卻暴增數億元的問題。
  劉桓認為,不排除個別政府部門也存在“乾坤大挪移”的可能性。因此預算公開一方面要深化公佈的層級,儘快從已公開的類款項三級,深入到第四級“目”。這樣預算公開時公眾自然能更容易看懂資金流的具體去向。同時,預算公開也應從部門預算公開進化至單位預算公開。只有公開得越細,透明度越高,可信度才越高,公眾才能更好地發揮監督職能。
  這次預算法三審還提出“要把政府採購的情況向社會公開”。劉桓認為這也很有必要,因為此前媒體曾曝出一些部門購買iPad當U盤,而關於政府採購價格高於市場價的詬病,也屢屢見諸媒體。劉桓分析,把政府採購的情況向社會公開,可以促使有關部門優化採購流程,讓採購價格與市場價更接近,起到更好節約財政資金的作用。
  3
  全口徑預算
  確立全口徑預算體系
  三審稿這次要求政府的收入和支出都要列入預算。全國人大法律委員會還建議把“社會保障預算”改為“社會保險基金預算”,增加明確了四本預算的定義,並補充完善了公共預算、政府性基金預算、經營預算的編製原則。這樣,我國就確立了四本預算的全口徑預算體系。
  全口徑利於預算編製從嚴管理
  朱大旗介紹,此前預算法二審稿雖然規定了全口徑預算體系,但整體看來,二審稿主要針對的是最狹義的公共預算編製來講的,而對於我國目前已經達到了六七萬億元之多的政府性基金預算、國有資本金預算、社會保障預算,二審稿不僅規定它的收支範圍按照國務院規定執行,有關編製執行也存在不足之處,這實際上又使這三類預算仍游離於人大監督之外。
  劉桓則補充,目前僅政府性基金預算中的土地出讓金年規模就有三四萬億元,能占到我國預算總額的兩成以上。因此這次三審提出的全口徑預算,要求將政府的收入和支出都要列入預算。同時還對四本預算進一步做出了明確規定,都是很有必要的。劉桓認為實行全口徑預算將使我國對所有預算從編製一開始就進行較為嚴格的管理。同時,這也能使預算執行中臨時增收、超支等問題的處理,更好地加以控制。
  4
  編製審查
  預算要按功能和經濟分類
  三審稿要求報人大審批的預算草案應當細化。草案二審稿要求報人大審查批准的預算至少要編到款,重點支出要編到項。這次提出報人大審查批准的預算要按功能分類和經濟分類分別編製。按功能分類的一般公共預算當中要編第三層項。按照經濟分類的基本支出要編到第二層款。
  這次還增加縣級預算調整和決算要進行初步審查;增加有關專門委員會和工作機構的初步審查意見;增加對預算批准前政府支出的監督;增加了人大常委會審查決算的時候重點審查的內容。
  編審應再增設機構和人力朱大旗稱,預算編製的完整、準確、真實、統一,是實施有效的預算審查監督的重要前提和基礎,與預算審查監督是相輔相成的。沒有全面預算管理,現代國家、政府公共預算的財政論證功能、總額控制功能、優化配置功能等都無法實現,所以不少國家在預算法甚至在憲法當中都明確規定了預算管理原則,而且還以法律的形式對預算編製的主體和依據、原則、程序、規則等等做出明確細緻的規定。
  因此我國推動修訂預算法,細化預算編製的具體程序和規則很有意義。他建議,國家還應延長預算編製的周期,大力充實現有預算編製部門力量,最好設一個專門的預算編製辦公室。
  此外目前我國各級人大財經專門委員會和常委會有關預算機構當中的人員職數很少,預決算審查能力嚴重不足,建議在各級人大新設預算專門委員會,專審預決算的審查、評價等方面的工作,同時充實各級人大常委會預算工作機構的專業人員,增強預決算審查分析的能力。朱大旗解釋,1994年我國財政體制改革時全國財稅收入只有5700億元左右,可2013年全國公共財政收入已經逼近13萬億元,國家的財政收支盤子如此龐大,增設相關機構對於這麼大的資源是很有必要的。
  綜合新華社京華時報記者趙鵬商西
  □其他審議
  多項措施按時保質實現節能減排目標
  昨天,國家發展和改革委員會主任徐紹史向全國人大常委會作國務院關於節能減排工作情況的報告。他說,“十二五”節能減排目標是全國人大通過的、具有法律約束力的指標。按時保質實現節能減排目標,是政府對人民群眾的莊嚴承諾,也是破解資源環境約束、實現可持續發展的必然選擇。
  徐紹史指出,按2014至2015年GDP年均增長7.5%測算,要實現“十二五”節能目標,後兩年需節能3.2億噸標準煤。我國將把節能減排作為向環境污染和低效浪費宣戰的有力武器,堅持用“鐵規”和“鐵腕”推進節能減排,採取多項措施確保實現“十二五”節能減排約束性指標。
  第一,強化目標責任制和問責制。出台2014年至2015年節能減排低碳發展行動方案,督促各地區制定具體實施辦法,抓好工作落實。
  第二,控制能源消費增量。據測算,在經濟保持平穩增長的情況下,要實現節能減排約束性目標,2015年能源消費總量要控制在40億噸標準煤以內。2013年全國能源消費總量為37.5億噸標準煤,按此計算,2014年至2015年能源消費增量應控制在2.5億噸標準煤以內。
  第四,加大結構調整
  力度。實現節能減排約束性目標,結構調整的貢獻率須達到一半左右。下一步,將結合化解產能嚴重過剩矛盾和培育新的增長點,科學構建增量,優化升級存量。
  第四,大力推進污染治理。深入實施“大氣十條”,制定配套政策措施,開展實施情況年度考核。落實能源領域大氣污染防治工作方案,加快推進集中供熱、煤改氣、煤改電工程建設。
  根據報告,我國還將採取重點推進關鍵領域節能減排、完善激勵約束機制、動員全民參與等措施,確保實現“十二五”節能減排目標任務。
  我國擬制定專門法律加強航道建設和保護航道是重要的公益性基礎設施。為加強航道的規劃、建設和管理,將有限的航道資源保護好、利用好,全國人大常委會21日首次審議了航道法草案。
  航道規劃是航道保護、利用的具體依據。草案首先規定航道規劃分為全國航道規劃、流域航道規劃、區域航道規劃和省、自治區、直轄市航道規劃,並按照利用的需要,明確了航道規劃應當包括的具體內容。
  針對保障航道建設質量安全的關鍵環節和主要問題,草案設專章對航道建設作了規定,明確了航道建設各參與方的質量安全責任和交通運輸主管部門的安全監管責任。
  草案還從強化政府和航道管理部門責任著手充實了航道養護的相關規定,要求國務院交通運輸主管部門應當制定航道養護技術規範;負責航道管理的部門應當按照航道養護技術規範進行航道養護,保證航道處於良好技術狀態;並對航道的巡查、維修、搶修等主要養護制度以及疏浚、清障等養護作業的相關要求作了明確規定。
  針對攔、跨、臨航道建築物選址和建設對航道通航條件的要求保障不夠,導致航道通航條件惡化的問題,草案明確和強化了航道保護的相關制度,特別是對在航道內和航道保護範圍內破壞航道通航條件的一些行為作了明確的禁止性規定。  (原標題:省級政府發地方債擬適度放開)
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